星期日, 6 月 26, 2022

太平洋島嶼國家》恢復台灣與太平洋島國多邊機制,此其時矣!

林廷輝/台灣國際法學會副秘書長

2022年5月25日至6月4日,中國外長王毅開啟了太平洋島國之行,5月30日在斐濟舉行中國與太平洋島國外長會議,前後訪問中國在太平洋上的七個邦交國與東帝汶,至於中國另外三個太平洋上的邦交國,包括密克羅尼西亞聯邦(FSM)、庫克群島與紐埃,王毅僅規劃與這三國外長視訊,巧合的是,這三國剛好與美國及紐西蘭存在《自由聯合協定》(Compact of Free Association, COFA),安全事務由美國及紐西蘭分別處理,依據《協議》,倘若要與第三國商議安全議題,必須分別獲得美國及紐西蘭的同意。

不過,王毅此行讓人回憶起,2006年中國前外長李肇星,為了阻止中國在太平洋上的邦交國參加台灣與太平洋友邦發起的「第一屆台灣與太平洋友邦元首高峰會議」,於是,李肇星攜款600萬美元,搭乘專機造訪當時中國在太平洋上八個邦交國。當年的李肇星,仍舊在太平洋上鞏固中國與島國的關係,但今日王毅,在太平洋上卻展現出中國進出第二、第三島鏈的企圖,建構中國在太平洋上的安全環境,競爭對象早非台灣,而是以美、日、澳等三國為主的太平洋爭霸戰。

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王毅的太平洋島國之行,前後將訪問中國在太平洋上的七個邦交國與東帝汶。圖左為索羅門外長。(AP)

《中索安全合作協議》給了中國一劑強心針

5月21日澳洲國會大選,執政黨自由黨與在野黨工黨競選期間相互批判的主題,就是圍繞中國與索羅門群島的安全合作架構,對澳洲兩黨而言,這等於是澳洲對太平洋島國外交工作的失敗,畢竟長期以來,澳洲透過「索羅門群島區域援助團」(The Regional Assistance Mission to Solomon Islands, RAMSI)協助索國重建,任務雖在2017年告一段落,但2021年11月索國境內發生暴動事件,總理蘇嘉瓦瑞仍舊請求澳洲協助,澳洲雖然協調其他國家介入,但對蘇嘉瓦瑞而言,試圖脫離澳洲對索國的政策影響力,就是他出任第四任總理的首要目標。

因此,當澳洲部隊再次出現在索國國土上,即使蘇嘉瓦瑞不願意,但仍必須依據協議規範,穩定索國的社會秩序。但如果同樣的安全領域,交給中國公安部門前來協助,蘇嘉瓦瑞就無須在澳洲的面前低聲下氣,同時在取得重建的資金上,中國能提供的可能比澳洲更多。而當中國與索國達成安全合作架構協議之際,中國看到西方國家措手不及,也無法採取任何有效的反制措施,對蘇嘉瓦瑞的一連串動作,也無法採取有效的制止行動,即使美國白宮印太沙皇坎貝爾(Kurt Campbell)親自到訪索國,最後也只能採用威嚇的方式,要求索國不能提供中國人民解放軍任何軍事設施(包括軍事基地、軍港等),否則美國必然會有回應。

對蘇嘉瓦瑞而言,試圖脫離澳洲對索國的政策影響力,就是他出任第四任總理的首要目標。(AFP)

索國這樣的表態,讓中國吃下了定心丸,也打了一劑強心針,認為太平洋島國是可操控的,於是,接下來在澳洲國會大選後,公開推出了具有挑戰「既有秩序」的太平洋島國計畫。

中國在2012年開始啟動與太平洋島國的多邊研究計畫

過往,中國經營太平洋島國最大目標是要將台灣的邦交國挖光,14個太平洋島國,在2019年9月以前,中國擁有8個邦交國,台灣擁有6個邦交國,如果扣除中國的8個邦交國中,庫克群島與紐埃並非聯合國會員國,在聯合國內的太平洋島國就存在兩岸勢均力敵,形成6票對上6票的局面,這樣的政治關係,也讓台灣得以參與某些太平洋上的區域型組織。

不過,2019年9月索羅門群島與吉里巴斯與中國建交後,局勢產生了重大的翻轉,這要歸因於台灣在2008-2016年馬英九政府執政時,對太平洋島國採取消極經營策略,停止了陳水扁總統時期建立的台灣與太平洋島國多邊機制,畢竟當年並非僅為了鞏固邦交國,而是為了建構多邊機制外,多邊機制與域外國家(包括美、澳、紐、日、歐盟)的連結體系,2006與2007年的兩次峰會,建構了包括政府治理等八項合作計畫,雖然某些計畫在馬英九政府與蔡英文政府相繼延續,但終究欠缺了戰略目標的規劃與企圖。而中國前國務院總理溫家寶出席2006年在斐濟建構的「中國-太平洋島國經濟合作論壇」,其後雖在北京辦理第二次會議,不過,終究由中國商務部主導,刻意避免美、澳、紐產生誤解,但在2012年習近平掌權後,態勢開始轉變。

2012年,中國教育部補助山東聊城大學設立太平洋島國研究中心,其後,廣州中山大學亦跟進,成立大洋洲研究中心,再加上福建時常在福州、平潭、廈門舉行與太平洋島國的部長級會議,包括環境、觀光、經濟與企業人才培育等相關議題,因此,當王毅出訪太平洋島國之際,山東、福建、廣東三省隨即公告「太平洋島國合作清單」,展現十年來的合作成果,而三省當中的廣州,更是中國進出太平洋島國的重要門戶,許多太平洋島國的航班是與廣州白雲機場對接的。

立即恢復台灣與太平洋島國多邊合作機制

蔡英文政府執政後,許多朋友問我,台灣是否應該恢復陳前總統時期的太平洋友邦峰會,不過,鑒於外交政策與兩岸政策的連動,2016年美國仍在歐巴馬執政時期,尚未對中國產生幻滅,當下輕易啟動,恐怕會有反效果。不過,2019年後的中國在太平洋島國政策上,已毫不掩飾,王毅的太平洋島國形成,多邊的外長會議,將經貿關係擴展到安全領域,已嚴重侵蝕太平洋島國的自主性,現在,台灣立即與太平洋島國恢復多邊合作機制,此其時矣!理由如下:

第一,台灣與太平洋島國多邊合作機制,不僅是要鞏固邦交,而是更多協調多邊合作計畫。如果中國在太平洋上拓展的是另一波的獨裁專制模式,台灣應該立即挺身而出,拓展民主模式。例如中國與索國的安全合作架構,將中國公安模式引進索國警政,這會讓索國人民在天網系統下受到監控,讓索國從一個民主國家成為獨裁國家,如果台灣要擔負起國際責任,必須從鄰近的太平洋島國做起。

第二,時空環境改變,過往,台灣推動與太平洋島國計畫時,澳洲基於不諒解,對台灣的相關做法,認為都與兩岸外交競逐有關,但今日澳洲已經發覺到,中國勢力已經進入家門口,解放軍隨時都會陳列在澳洲附近海域,澳洲十多年來對斐濟、萬那杜、索羅門群島、巴布亞紐幾內亞的外交無奈,在澳洲內部批評就是對太平洋島國外交的失敗,已使得澳洲也需要美國的出手幫忙,不過,區域行為者除了美澳之外,日本、紐西蘭、歐盟的法國與英國,更是區域另外幾個重要的行為者,因此,台灣如果恢復與太平洋島國的多邊合作機制,更多域外國家將會參與,並採取共同協調的政策,甚至在域外國家的協助下,某些中國的邦交國也將派員參加。

第三,無需另立平台,運用2019年10月在台北成立的「太平洋對話」機制,將原本美國、澳洲與日本拓展到其他利害相關行為者,除了台灣四個太平洋友邦外,透過美國邀請其他島國參與,例如此次王毅之行,密克羅尼西亞聯邦作為美國《自由聯合協定》的締約方,便不歡迎王毅的到訪,同時發布公開信,反對中國與太平洋島國的公報內容與合作計畫,質疑包括智慧海關系統對島國進出口與相關物品的監控,使島國淪為中國的附庸國,有趣的是,島國14國加上紐澳僅有16國,而密克羅尼西亞聯邦總統卻發送了21國,顯然也包括域外國家。

第四,台灣與太平洋島國的多邊合作計畫一定要落實到島國人民身上,中國對太平洋島國外交是建立在島國政客的利益之上,並沒有太多時間與島國人民互動,更無需談論到尊重,多邊外交計畫中也不會有「溫暖」,其成果也僅淪為宣傳,例如,福建省在說明與太平洋島國合作時,竟從大溪地由波里尼西亞人民以獨木舟溯行至福建平潭,尋找南島語言的發源地,這將笑掉歷史學家與人類學家大牙,但中國這種操作手法,雖然竄改人類歷史,但其目的就是要達到政治效果,因此,台灣與太平洋島國的多邊合作計畫,也無須客氣,政治戰略目標,亦即拓展海洋民主聯盟,就是重啟多邊機制的陽謀。

2008-2022年,台灣對太平洋島國外交採取穩健、保守的態勢,至於美國與澳洲發現中國積極經營太平洋島國之際,中國早已籌畫十年以上,美澳雖然長期與島國的穩固的關係,但那也僅能存在於國對國的對等關係,由於相較太平洋島國來說,美澳是世界強權,至於中國進到這個場域,也是強權之一,這些強權實際上是無法感受到島國,特別是弱勢國家真正需要。而王毅此行後,等於正式宣布中國與域外國家在島國的競逐上,將進入一個劃時代的階段,也就是等同冷戰的競逐模式,當台灣可以適時地伸出合作與友誼之手,維持住第二島鏈與第三島鏈的民主同盟價值,廣大太平洋更是台灣戰略縱深的安全空間,當中國人民解放軍全面出現在太平洋上,台灣的安全更將受到威脅,恢復與太平洋島國的多邊機制,利人又利己,此時不做,更待何時?

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